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Autoren:Dr. Daniel Travers, Counsel, RA und FA für Strafrecht,
Tino Haupt, Wissenschaftlicher Mitarbeiter
Erscheinungsdatum:13.12.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 1 ZAG, § 2 GwG, § 5 GwG, Anlage 1 GwG, EUV 648/2012, EGRL 60/2005, EGRL 70/2006, EURL 2018/843, EURL 2015/849, EGRL 138/2009, EURL 36/2013, EURL 2018/1673
Fundstelle:jurisPR-Compl 6/2019 Anm. 4
Herausgeber:Prof. Dr. Norbert Nolte, RA
Zitiervorschlag:Travers/Haupt, jurisPR-Compl 6/2019 Anm. 4 Zitiervorschlag

Die Erste Nationale Risikoanalyse zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung

A. Einleitung

Die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung hat in den letzten Jahren zusehends an Bedeutung gewonnen. Einen weiteren Meilenstein aus politischer Perspektive stellt die sog. Erste Nationale Risikoanalyse zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (im Folgenden: Risikoanalyse) dar, die im Oktober 2019 vom Bundesministerium der Finanzen veröffentlicht wurde.1 Die Risikoanalyse ist unter Federführung des Bundesministeriums der Finanzen und der Beteiligung von 25 Behörden aus Bund und Ländern sowie zahlreicher Unternehmen sowohl aus dem Finanz- als auch dem Nicht-Finanzsektor entstanden. In einem beinahe zweijährigen Prozess wurde die nationale Risikolage in Bezug auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung analysiert, wobei als Teilbereiche der deutschen Wirtschaft der Finanz- und der Nicht-Finanzsektor betrachtet wurden. Ein weiterer Abschnitt der Risikoanalyse beschäftigt sich zudem speziell mit den Gefahren im Bereich der Kryptowerte.

Der vorliegende Beitrag fokussiert ausgewählte Erkenntnisse aus der Risikoanalyse, den Zusammenhang mit weiteren Entwicklungen im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie die Auswirkungen der Risikoanalyse für die Praxis.

B. Inhalt der Risikoanalyse

I. Sektorübergreifende Gefährdungslage

Die Risikoanalyse kommt zu dem Ergebnis, dass die Geldwäschebedrohung und auch das Risiko, dass terroristische Organisationen Finanzierungsaktivitäten entfalten, für Deutschland jeweils auf einer Skala (von niedrig, mittel-niedrig, mittel, mittel-hoch bis zu hoch) immerhin den Wert „mittel-hoch“ erreichen und somit auf der zweithöchsten möglichen Stufe einzuordnen seien. Zur Feststellung dieses Ergebnisses hat die Risikoanalyse einerseits die jeweilige Bedrohungslage und andererseits die korrespondierende Verletzlichkeit bzw. Anfälligkeit Deutschlands untersucht.

1. Geldwäschebedrohung

Die Geldwäschebedrohung für Deutschland ergibt sich der Risikoanalyse zufolge maßgeblich aus vier Gründen:

Zunächst sei die angenommene vergleichsweise hohe Geldwäschebedrohung für Deutschland der Risikoanalyse zufolge auf die hohe wirtschaftliche Attraktivität des Standortes zurückführen. Deutschland sei die größte Volkswirtschaft der Europäischen Union und aufgrund der nach wie vor guten Wirtschaftslage sehr attraktiv für Investitionen jeglicher Art, insbesondere auch für ausländische Investoren.

Eng mit der wirtschaftlichen Attraktivität hänge die ökonomische Vielschichtigkeit zusammen, die als weiterer Aspekt für die Geldwäschebedrohung identifiziert wurde.

Ein weiterer Grund für die Geldwäschebedrohung Deutschlands sei die vergleichsweise hohe Bargeldintensität des Wirtschaftskreislaufes in Deutschland. Hierzulande sei Bargeld nach wie vor sehr beliebt; im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestünden in Deutschland (bislang) auch keine gesetzlichen Beschränkungen zur Bezahlung mit Bargeld.

Da die Risikoanalyse Bargeld als besonders geldwäscheanfällig einstuft, kommt sie zu dem Ergebnis, dass gerade bargeldintensive Branchen, wie beispielsweise die Gastronomie, der Güterhandel und das Handwerk, besonders anfällig für Geldwäsche seien. Gefordert wird für diese Branchen allerdings insoweit nicht eine Ausweitung der geldwäscherechtlich Verpflichteten, sondern eine verstärkte Einbindung von Steuerbehörden und Steuerberatern.

Die Risikoanalyse analysiert auch die Vortaten, die eine Geldwäsche aus Sicht der Täter überhaupt erst „erforderlich“ machen. Die Vortaten mit der höchsten Anfälligkeit für spätere Geldwäscheaktivitäten stellten demnach Betrug, Drogenkriminalität und Menschenhandel dar (Geldwäsche-Risiko mittel-hoch). Dies seien in vielen Fällen Straftaten, die im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität stünden, weshalb die Risikoanalyse die Bekämpfung von Geldwäsche mit der Bekämpfung von organisierter Kriminalität in einen engen Zusammenhang setzt.

Weiterhin versucht die Risikoanalyse herauszufinden, von welchen anderen Staaten eine besondere Geldwäschebedrohung für Deutschland ausgeht. In der Liste der Länder, für die ein hohes Risiko bestehe, befinden sich neben einigen bekannten sog. Steuerparadiesen, wie den British Virgin Islands, Cayman Islands, Bermuda, Guernsey, Jersey und Isle of Man auch die EU-Staaten Zypern und Malta. Weiterhin stechen der Risikoanalyse zufolge die elf Regionen/Staaten Osteuropas (insbesondere Russland), die Türkei und China hervor. Gerade russische bzw. russischsprachige Gruppierungen der organisierten Kriminalität stellen nach den Erkenntnissen der Risikoanalyse eine substanzielle und nachhaltige Bedrohung für deutsche und auch europäische Interessen dar. Die Türkei sei insbesondere aufgrund ihrer geografischen Lage geldwäscheanfällig. Hinsichtlich Chinas lägen insbesondere inkriminierte Gewinne aus dem Handel mit gefälschten Produkten vor, die in Deutschland durch den Erwerb von zum Beispiel Luxusprodukten und Immobilien gewaschen würden.

2. Entfaltung von Finanzierungsaktivitäten durch terroristische Organisationen

Der Risikoanalyse zufolge bestehe der größte finanzielle Bedarf für terroristische Organisationen in Mitteln für den Aufbau und Erhalt der Organisationsstrukturen. Wesentlich geringer seien die Gelder, die für die Ausführung eines konkreten Anschlages benötigt würden.

Im Gegensatz zur Geldwäsche, bei der es um Geldmittel aus illegalen Quellen gehe, kommen für die Terrorismusfinanzierung legale und illegale Quellen in Betracht. Die Risikoanalyse sieht insbesondere die Gefahr, dass Spenden für vermeintlich legitime Zwecke, wie zum Beispiel der humanitären Hilfe, gesammelt würden, um diese dann terroristischen Zwecken zukommen zu lassen. Ähnlich wie bei der Geldwäsche kommen aber auch illegale Handlungen wie Drogenhandel und Betrug zur Finanzierung in Betracht.

II. Sektorspezifische Gefährdungslage

Ein noch differenzierteres Bild ergibt sich bei der Betrachtung der sektorspezifischen Gefährdungslage. Die Risikoanalyse kommt zu der Erkenntnis, dass der Bankensektor in seiner Gesamtheit mit einem hohen Bedrohungspotenzial für Geldwäsche behaftet sei und auch das Bedrohungspotential, für Terrorismusfinanzierung missbraucht zu werden, mittel-hoch sei. Die Risikoanalyse hat aber auch bestimmte Teilbereiche und Branchen identifiziert, auf die vorliegend ein besonderes Augenmerk gerichtet werden soll.

1. Finanztransfergeschäft

Von besonderer Relevanz für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sei das Finanztransfergeschäft. Das Risiko wird als hoch und somit auf der höchsten Stufe eingestuft. Gerade bei Bargeldtransaktionen mit Auslandsbezug sowie Zahlungen außerhalb von bestehenden Geschäftsbeziehungen bestünde ein besonderes Risiko. Somit wird auch hier, wie schon bei der Betrachtung der sektorübergreifenden Gefährdungslage, die Relevanz des Bargeldes deutlich. Zwar sieht die Risikoanalyse die Bedeutung des Finanztransfergeschäfts im Vergleich zur Gesamtwirtschaft als niedrig an, hält jedoch eine hohe Dunkelziffer in Bezug auf den unerlaubten Betrieb von Finanztransfersystemen für möglich. Der hohen Anfälligkeit des Finanztransfergeschäfts versuche der Gesetzgeber entgegenzuwirken, indem er das Finanztransfergeschäft als erlaubnispflichtiges Geschäft ausgestalte (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 ZAG) und das Betreiben ohne Erlaubnis durch die BaFin verfolgt werde.

2. Immobiliensektor

Außerhalb des Finanzsektors sticht der Immobiliensektor in Bezug auf das Risiko, für Geldwäsche missbraucht zu werden, besonders hervor. Die Risikoanalyse attestiert diesem insoweit sogar ein herausgehobenes Risiko. Zwar betont die Risikoanalyse die prinzipielle Transparenz der Eigentumsverhältnisse aufgrund der Eintragung im Grundbuch. Die hohe Transparenz werde aber durch verschachtelte Konstrukte und Firmengeflechte eingeschränkt. Durch die Verwendung von Gesellschaften und der Durchführung von Share Deals sei grundsätzlich die Herstellung von Anonymität auch in Bezug auf das wirtschaftliche Eigentum an Immobilien möglich. Hieraus erwachse ein Geldwäscherisiko.

3. Güterhandel

Als weiteres Problemfeld analysiert die Risikoanalyse den Güterhandel. Insbesondere der Handel mit Kraftfahrzeugen sei aufgrund der großvolumigen Beträge hoch geldwäscherelevant. Die Studie kritisiert wiederum, dass in Deutschland keine Obergrenzen für Zahlungen mit Bargeld gelten und somit gerade im Luxuswagensegment Geldwäsche im großen Stil möglich sei.

4. Kryptowerte

Abschließend geht die Risikoanalyse – allerdings eher knapp – auf Kryptowerte ein. Die Risikoanalyse führt aus, dass Kryptowerte nach ihrer Bewertung zumindest derzeit noch nicht für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung relevant seien, weist aber darauf hin, dass die Entwicklungen beobachtet werden müssten. Die Politik wirke der Gefahr durch Kryptowerte zudem bereits jetzt entgegen, indem sie diese einer Regulierung unterziehe. So werde der Kreis der geldwäscherechtlich Verpflichteten etwa um das neue Kryptoverwahrgeschäft erweitert.

C. Kontext der Risikoanalyse

Deutschland ist Mitglied der im Jahr 1989 gegründeten Financial Action Task Force (FATF), einem internationalen Gremium zur Bekämpfung und Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Mit der Erstellung des Risikoanalyse erfüllt Deutschland zum einen die Vorgaben der FATF und zum anderen die der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie2. Demnach besteht eine Verpflichtung zur Erstellung einer Risikoanalyse im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die Risikoanalyse wird als ein wichtiger Bestandteil eines risikobasierten Ansatzes angesehen. Die Feststellung von Risikobereichen soll eine optimierte Verteilung der vorhandenen Ressourcen auf bestehende Problembereiche im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ermöglichen.

Die Veröffentlichung der Risikoanalyse erfolgt im zeitlichen Zusammenhang mit bedeutenden Änderungen im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union müssen die Fünfte EU-Geldwäscherichtlinie3 (5. Gw-RL) bis zum 10.01.2020 in nationales Recht umsetzen. In Deutschland wurde deshalb im November 2019 im Bundestag das Gesetz zur Umsetzung der Änderungsrichtlinie zur Vierten EU-Geldwäscherichtlinie beschlossen. Nachdem auch der Bundesrat am 29.11.2019 seine Zustimmung erteilt hat, kann das neue Gesetz – und die mit diesem geänderten Vorschriften – rechtzeitig vor Ablauf der Umsetzungsfrist in Kraft treten.4

Mit der Umsetzung der 5. Gw-RL sind die Entwicklungen aber noch nicht abgeschlossen. Die seit dem 02.12.2018 in Kraft befindliche Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung der Geldwäsche5 wird in naher Zukunft ebenfalls die Aufmerksamkeit des Gesetzgebers wecken. Die Richtlinie ist nämlich bis zum 03.12.2020 in nationales Recht umzusetzen. Dabei muss noch geklärt werden, inwieweit die in Deutschland schon bestehenden Regelungen ausreichen, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen.

D. Auswirkungen für die Praxis

Die Ergebnisse der Risikoanalyse haben unmittelbaren Einfluss auf geldwäscherechtlich Verpflichtete – und auf alle Compliance-Abteilungen in Unternehmen. Geldwäscherechtlich Verpflichtete können etwa Kreditinstitute, Finanzdienstleistungsinstitute, Rechtsanwälte oder Immobilienmakler sein.6 Die Verpflichteten müssen die Risiken der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, die für von ihnen betriebene Geschäfte bestehen, ermitteln und bewerten. Neben bestimmten, durch das GwG vorgegebenen Risikofaktoren müssen in diese Bewertung auch die nun erstmals vorliegenden Erkenntnisse der Risikoanalyse einbezogen werden (§ 5 Abs. 1 Satz 2 GwG). Eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Risikoanalyse ist deshalb für jeden geldwäscherechtlich Verpflichteten unumgänglich. Dies gilt umso mehr, da die vorsätzliche oder leichtfertige Nichtermittlung der Risiken eine Ordnungswidrigkeit darstellt, die mit einer erheblichen Geldbuße belegt werden kann. Die Risikoanalyse spricht insoweit zutreffend von einer Ausstrahlungswirkung auf die Risikoanalysen der Verpflichteten.

Eine nähere Auseinandersetzung mit der Risikoanalyse ist indes den Compliance-Abteilungen aller Unternehmen, nicht nur der geldwäscherechtlich verpflichteten, anzuraten. Die Identifizierung unternehmensspezifischer Risiken ist ein wesentlicher Bestandteil eines wirksamen Compliance Management Systems. Hierbei ist es hilfreich, sich auch an der Risikoanalyse zu orientieren, zeigt diese doch bestimmte grundsätzliche Problemfelder, etwa in Bezug auf Bargeldtransfers, auf.

Besondere Änderungen für die Praxis ergeben sich für Unternehmen, die auch nach dem Ausscheiden Großbritanniens aus der EU (Brexit) weiterhin Geschäftsbeziehungen dorthin unterhalten möchten. Zwar stellt die Risikoanalyse klar, dass Großbritannien kein Hochrisikoland für Geldwäsche sei und die dortigen geldwäscherechtlichen Standards vergleichbar mit denen in Deutschland seien. Änderungen werden sich aber daraus ergeben, dass Großbritannien nach dem Brexit aus geldwäscherechtlicher Sicht ein Drittland wird. Erleichterungen bzw. Sondervorschriften für EU-Länder können dann nicht mehr angewendet werden. So stellt zum Beispiel der Status des Mitgliedstaates der Europäischen Union per se einen Faktor für ein potenziell geringeres Risiko bezüglich des geografischen Risikos dar (Anlage 1 Nr. 3 Buchst. a GwG).

Nicht nur Unternehmen, auch der Staat selbst muss sich an seinen Maßnahmen zur Verhinderung der Geldwäsche messen lassen. Deutschland muss sich im nächsten Jahr einer Überprüfung durch die Financial Action Task Force (FATF) hinsichtlich der Fortschritte im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (sog. Mutual Evaluations) unterziehen.7 Dabei wird die Effizienz der ergriffenen staatlichen Maßnahmen untersucht. Nach dem eher schwachen Abschneiden Deutschlands bei der letzten Prüfung im Jahr 2010 sollten nun nach Möglichkeit deutliche Verbesserungen vorgewiesen werden. Hierfür müssten jetzt insbesondere auch die Erkenntnisse aus der Risikoanalyse zeitnah umgesetzt werden.


Fußnoten


1)

Abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/2019-10-19-erste-nationale-risikoanalyse_2018-2019.html (zuletzt abgerufen am 05.12.2019).

2)

Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.05.2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission.

3)

Richtlinie (EU) 2018/843 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.05.2018 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/849 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung und zur Änderung der Richtlinien 2009/138/EG und 2013/36/EU.

4)

Zum Inhalt des Regierungsentwurfes zur 5. Gw-RL vgl. bereits Travers/Lehmann, jurisPR-Compl 4/2019 Anm. 5.

5)

Richtlinie (EU) 2018/1673 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2019 über die strafrechtliche Bekämpfung der Geldwäsche.

6)

Vgl. die vollständige Aufzählung in § 2 GwG.

7)

Vgl. http://www.innenministerium.bayern.de/assets/stmi/sus/inneresicherheit/flyer_des_bmjv_-_fatf_deutschlandpr%C3%BCfung_1.pdf (zuletzt abgerufen am 05.12.2019).



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